Sono lieta di presentare l’annuale “Rapporto sulla legislazione e sulle altre attività consiliari 2015”, giunto alla sua dodicesima edizione. Questo documento rappresenta un utile strumento di comunicazione e diffusione dell’attività legislativa e regolamentare, dell’attività di controllo e di indirizzo esercitata dall’Istituzione regionale.
E’ un atto prezioso che aiuta il legislatore, i tecnici e non da ultimo i cittadini a conoscere in maniera dettagliata l’attività della Regione offrendo loro uno strumento di analisi per poter valutare come l’ente regionale eserciti la sua fisionomia costituzionale concreta, cioè come esso governi il territorio e se, e come, risponda ai bisogni primari della persona.
L’esame particolareggiato delle materie presentate nel rapporto indica chiaramente che sono molti i versanti sui quali la Regione si trova impegnata. D’altronde, le questioni poste dalla crisi economica negli ultimi anni, le sfide dell’integrazione europea e della globalizzazione evidenziano in maniera sempre crescente il ruolo di primo piano delle scelte a livello regionale e la necessità di un’architettura istituzionale articolata ed efficiente capace di rispondere alle richieste di una società complessa e in continuo cambiamento.
In questo documento viene dato conto di molti dati, quelli relativi alla produzione legislativa: quante e quali leggi sono state proposte, discusse ed approvate, la fonte dell’iniziativa legislativa, quanto è durato l’iter di approvazione che ha portato alla promulgazione, quanti e quali regolamenti sono stati prodotti dalla giunta regionale. Vengono evidenziati i rapporti tra legislativo ed esecutivo in termini di atti di sindacato ispettivo e, novità di questa edizione, distinti per gruppo consiliare. Viene in particolare evidenziato il tasso di evasione degli stessi, la tipologia della normazione e la classificazione per macrosettore e per materia.
Per quanto attiene al contenzioso Stato-Regioni davanti alla Corte Costituzionale, l’attuale riparto delle competenze – nato nel 2001 con la legge n. 3, ispirata dalle spinte federaliste – ha procurato un bel po’ di lavoro alla Consulta, chiamata in tutti questi anni a segnare i confini delle materie su cui avrebbe dovuto legiferare Roma rispetto a quelle ascrivibili alle amministrazioni regionali. I ricorsi sulla legittimità delle norme non sono mai venuti meno. Per quanto riguarda la nostra regione Il braccio di ferro tra Stato e Regioni sulle competenze legislative ha registrato di nuovo un balzo in avanti nel corso del 2015, su 35 leggi approvate, ne sono state impugnate 2: la LR 4/2015 “Istituzione del registro regionale per le libere dichiarazioni anticipate di trattamento sanitario (DAT) e disposizioni per favorire la raccolta delle volontà di donazione degli organi e dei tessuti” e la LR 16/2015 “Integrazioni e modificazioni alla legge regionale 13 marzo 2015, n. 4 (Istituzione del registro regionale per le libere dichiarazioni anticipate di trattamento sanitario (DAT) e disposizioni per favorire la raccolta delle volontà di donazione degli organi e dei tessuti”.
Nell’attuale legislatura, non vi erano state impugnazioni nel 2013, e nel 2014 era stata impugnata una sola legge.
Vi è da precisare che la percentuale di leggi del Friuli Venezia Giulia impugnate nel corso del 2015 (6% sul totale delle leggi approvate) è inferiore alla media del contenzioso complessivo Stato-Regioni nello stesso anno, che riguarda l’8% delle leggi regionali.
In questo documento una particolare sezione è dedicata all’attività del Consiglio regionale nell’ambito della partecipazione al processo di formazione degli atti dell’Unione europea e delle iniziative assunte dalla Regione nell’attuazione della normativa UE. Ad oggi, infatti, le prospettive più concrete attraverso le quali instaurare un dialogo reale tra istituzioni europee e organi nazionali, Regioni comprese, è concentrato sui meccanismi di attuazione del principio di sussidiarietà ma anche sulle prassi comunitarie che mostrano interesse a coinvolgere istituzioni e realtà locali nei propri procedimenti. Il Comitato delle Regioni ha visto il suo ruolo sensibilmente accresciuto, con un incremento delle materie in cui l’organo rappresentante delle Regioni e degli Enti locali è chiamato a dare parere nel procedimento legislativo europeo ed è stato mosso a valorizzare tutti gli apporti che possano sostenere la sua azione, coinvolgendo fin dagli stadi iniziali diversi soggetti, tra cui – ovviamente – anche le Assemblee legislative regionali. La conoscenza di questi strumenti può risultare assai utile per le Assemblee legislative regionali al fine di partecipare alle azioni comunitarie e di creare una cultura e un linguaggio comuni in materia di sussidiarietà.
Per quanto riguarda l’attività svolta dal consiglio regionale del FVG, nel corso del 2015, la V Commissione ha approvato 3 risoluzioni su atti di organi dell’Unione europea. Le risoluzioni hanno avuto a oggetto le Comunicazioni della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni, concernenti il “Programma di lavoro della Commissione europea per il 2015” e l’ “Agenda europea sulla migrazione”, nonché una proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio e una Comunicazione della Commissione europea, entrambi riguardanti il tema degli organismi geneticamente modificati (OGM).
Nell’ambito della Sessione europea 2015, il Consiglio ha approvato gli Indirizzi relativi alla partecipazione della Regione Friuli Venezia Giulia alla fase ascendente e discendente del diritto dell’unione europea.
Il Consiglio ha altresì esaminato la Relazione 2015 sullo stato di conformità dell’ordinamento regionale agli atti normativi e di indirizzo emanati dagli organi dell’Unione europea, predisposta dalla Giunta regionale.
Per il 2015 non è stata predisposta la Legge europea regionale (prevista dalla LR 10/2004), in quanto non si è riscontrata la necessità di interventi a livello legislativo per l’adeguamento dell’ordinamento regionale all’ordinamento dell’UE.
Mi preme, da ultimo, segnalare la corposa sezione dedicata all’attività di controllo sull’attuazione delle leggi e alla valutazione degli effetti delle politiche regionali. Questa particolare funzione viene esercitata dal consiglio regionale attraverso l’attività del Comitato per la legislazione, il controllo e la valutazione, organo fortemente voluto dall’ Assemblea che ha in questo modo rappresentato in maniera concreta la propria determinazione a seguire un percorso volto a migliorare sempre più la qualità dell’attività legislativa attraverso l’utilizzo di strumenti di verifica sull’attuazione delle leggi e di valutazione degli effetti delle politiche.
Compito del comitato infatti è proprio verificare se l’attuazione della normativa è conforme al disegno originario, se essa cioè rispetta il mandato della norma, valutare quali siano le ragioni di eventuali difformità, e proporre modifiche legislative che migliorino la normativa (e la sua applicazione). Allo stesso modo, la valutazione degli effetti delle politiche si concentra sugli effetti, previsti e non previsti, di una politica, evidenziando se essa ha avuto successo, ossia se ha contribuito a risolvere il problema per il quale è stata adottata, o se abbia avuto eventuali conseguenze negative o inaspettati effetti collaterali.
Il ruolo del comitato è quello di valutare gli effetti delle nostre azioni – cioè in che misura siamo stati efficaci nell’approntare soluzioni ai problemi affrontati – e per apprendere dall’esperienza dei risultati, al fine di acquisire una maggiore autorevolezza ed una più ampia legittimazione. Ciò che dobbiamo fare è cercare di rispondere, in modo intellettualmente onesto, a domande sugli effetti delle politiche e, soprattutto, fare in modo che tali risposte arricchiscano davvero il processo decisionale pubblico. Con la conseguenza di rendere più informate, e quindi anche più consapevoli, le successive scelte.
A questo scopo ritengo sia molto importante predisporre all’interno delle proposte di legge, chiare ed efficaci clausole valutative, trasformando le finalità delle leggi che troppo spesso vengono espresse in modo ambiguo, idealizzato e retorico, in proposizioni chiare, concrete ed esplicite, il cui verificarsi sia realisticamente e direttamente osservabile, e quindi valutabile e ciò anche per rendere più utile e incisivo il lavoro successivo del Comitato in sede di valutazione degli effetti della politica
In tema di valutazione di politiche, si usa spesso la metafora della terapia, cioè si definisce la politica pubblica come lo sforzo di alleviare una particolare patologia che si manifesta in determinati pazienti, di “curare” cioè una situazione socialmente percepita come insoddisfacente e quindi meritevole di cambiamento.
Io credo che le politiche pubbliche siano tanto più leggibili nell’ottica della terapia quanto più è possibile attribuire loro obiettivi di cambiamento circoscritti e ben definiti (ad esempio: diminuire la mortalità sulle strade; ridurre gli incendi boschivi; aumentare la competitività delle piccole imprese), piuttosto che obiettivi sfocati o generici (ad esempio, incentivare lo sviluppo locale; lottare contro la criminalità; favorire le pari opportunità; combattere l’emarginazione sociale). Una più diretta leggibilità delle politiche come terapia implica anche che queste politiche siano più facilmente valutabili.
Aggiungo che la valutazione degli effetti non può essere intesa come un procedimento amministrativo, utile soltanto a chi ha responsabilità di natura esecutiva o gestionale. I risultati della valutazione sono patrimonio dell’intera comunità interessata al problema collettivo che la politica oggetto di valutazione tenta di risolvere. La fase della divulgazione dei risultati è tanto importante quanto quella di realizzazione dell’analisi. Se la valutazione è mal comunicata, e quindi poco capita o addirittura ignorata dai possibili utilizzatori, è come se non fosse mai stata realizzata.
Ringrazio i colleghi del Comitato per l’impegno e il lavoro svolto insieme agli Uffici del Consiglio per la stesura e la pubblicazione di questo documento ricco di spunti di riflessione. Mi auguro possa essere apprezzato e possa contribuire al miglioramento costante del lavoro dell’Assemblea legislativa al servizio della comunità regionale.
